Problemy w systemie pozyskiwania sprzętu wojskowego

Adam Duda, Tomasz Dmitruk

Na temat trudności w realizacji poszczególnych programów modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP i wynikających z tego tytułu opóźnień na łamach Nowej Techniki Wojskowej pisaliśmy już wielokrotnie. Wynikają one z charakterystycznych cech poszczególnych programów, ale przede wszystkim z problemów systemowych pozyskiwania sprzętu wojskowego. Do ich poprawy ma się przyczynić m.in. powołanie Agencji Uzbrojenia, której utworzenie zapowiedział Mariusz Błaszczak, wkrótce po objęciu stanowiska szefa MON. Niestety, Agencja nie stanie się panaceum na wszystkie zdiagnozowane i opisane w artykule problemy.

Niewątpliwie, ekspertem w omawianym obszarze jest gen. bryg. rez. dr Adam Duda, Szef Inspektoratu Uzbrojenia w latach 2015-2016, a wcześniej I Zastępca Szefa w tej instytucji. Artykuł bazuje w większości na jego wiedzy i wieloletnim doświadczeniu. Generał Duda jest doktorem ekonomii, ukończył Podyplomowe Studia Polityki Obronnej na Narodowym Uniwersytecie Obrony w Waszyngtonie (USA), a w trakcie swojej służby pełnił m.in. funkcje szefa logistyki 11. BZmech., Szefa Wydziału Planowania Logistyki w Dowództwie 11. Lubuskiej DKPanc. w Żaganiu, a następnie Szefa Sztabu tej dywizji. W lutym 2017 roku odszedł ze służby do rezerwy na własną prośbę, a obecnie jest wiceprezesem Fundacji Bezpieczeństwa i Rozwoju STRATPOINTS. Wiele z przedstawionych w niniejszej publikacji wniosków i rekomendacji zostało w grudniu 2016 roku przekazanych pisemnie przez generała Dudę poprzedniemu ministrowi ON Antoniemu Macierewiczowi.

Problemy poziomu strategicznego

W najbardziej ogólny sposób, problemy systemowe związane z pozyskiwaniem sprzętu wojskowego (SpW) można podzielić na te związane z aspektami poziomu strategicznego i organizacyjno-podmiotowe. Rozpocznijmy od omówienia tych pierwszych.

Bez wątpliwości, jednym z największych problemów jest brak ponadpartyjnej zgody na priorytetowe kierunki modernizacji technicznej i sposoby ich realizacji. Dla dużych programów modernizacyjnych, przy obecnym stanie prawnym, przetargi trwają zazwyczaj kilka lat. Jeśli w rezultacie wyborów parlamentarnych dochodzi do zmiany opcji politycznej, często przekłada się to na prowadzone postępowania. Jako drastyczny przykład takiej sytuacji można wskazać przetarg na śmigłowce wielozadaniowe, który został unieważniony w końcowej fazie, po 4 latach prowadzenia postępowania. Zmiana opcji politycznej w 2015 roku spowodowała także przerwanie kilku innych przetargów, w tym na okręty Miecznik i Czapla oraz System Zarządzania Walką Szczebla Batalionu Rosomak BMS, a także na bezzałogowe systemy powietrzne (BSP) Orlik i Wizjer. Brak systemu zapewniającego ciągłość procesów pozyskiwania SpW, po dokonanych zmianach politycznych, przyczynił się do znacznego opóźnienia realizacji części programów. Co wydaje się jeszcze gorsze, nowe kierownictwo MON podważyło nie tylko sposób prowadzenia postępowań, ale także część wcześniej ustalonych priorytetów modernizacji. Jako przykład można wskazać znowu śmigłowce. O ile w 2013 roku zakładano konieczność pozyskania do 2022 roku 70 śmigłowców wielozadaniowych w kilku wersjach specjalistycznych oraz 32 śmigłowce szturmowe, to nowe kierownictwo MON zredukowało potrzeby śmigłowcowe do 4 maszyn ZOP (do 2022 roku). Jest to jaskrawy przykład fatalnego stanu systemu planowania potrzeb Sił Zbrojnych RP. Jednym ze strategicznych wyzwań powinno być zatem wypracowanie metodologii osiągania ponadpartyjnego konsensusu, co do kierunków modernizacji. Wydaje się, że jej elementem powinna być merytoryczna debata podczas obrad sejmowej KON i na podstawie jej rekomendacji, akceptacja priorytetowych kierunków modernizacji przez Sejm RP, większością 2/3 głosów. I to jedynie Sejm RP powinien dysponować prawem zmiany tych priorytetów (również większością 2/3 głosów). Dokonanie takich zmian nie powinno być możliwe jedynie na podstawie decyzji kierownictwa MON, a niestety obecny system taką możliwość dopuszcza. Zaakceptowane, priorytetowe kierunki modernizacji powinny mieć także zapisane w przepisach prawa gwarancje finansowe oraz pierwszeństwo w realizacji.

Wśród problemów militarnych na poziomie strategicznym należy wymienić przede wszystkim nieefektywny system generowania Wymagań Operacyjnych (WO) i Wymagań Taktyczno-Technicznych (WTT) dla planowanego do pozyskania SpW. Niestety, określone wymagania często nie są uszeregowane zgodnie z priorytetami wynikającymi z nadrzędnych dokumentów strategicznych i nie uwzględniają przemysłowego potencjału obronnego (PPO) Polski oraz nie są adekwatne do dostępnych środków finansowych. Skutkuje to generowaniem wymagań, których łączny koszt znacznie przekracza dostępny budżet na ten cel, a zamawiany SpW nie jest tym najbardziej potrzebnym. Przykładem może być tu obecna sytuacja z realizacją Planu Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP (PMT) na lata 2013-2022. Już w połowie okresu planistycznego okazało się bowiem, że brakuje wolnych środków na sfinansowanie wielu istotnych zadań zapisanych w tym dokumencie. Brak możliwości realizacji wcześniej zapowiadanych zamówień może przełożyć się, dodatkowo, na trudności z utrzymaniem płynności finansowej przedsiębiorstw polskiego przemysłu obronnego. W rezultacie, za kolejną rekomendację strategiczną należy wskazać konieczność przeprowadzenia reformy systemu generowania wymagań.

Za trzeci najważniejszy aspekt strategiczny należy uznać uwarunkowania ekonomiczne. Na to, jakie programy modernizacyjne można zrealizować w danym okresie planistycznym fundamentalny wpływ ma łączny budżet zaplanowany na ten cel. Ponieważ środki, które można przeznaczyć na realizację PMT, uzależnione są od łącznego budżetu MON określonego w ustawie budżetowej, ważne jest utrzymanie wzrostu wydatków na obronność do poziomu 2,5% PKB w 2030 roku, zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie „o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP”. Jednocześnie równie kluczowe jest przeznaczanie na finansowanie PMT, jak najwyższej części łącznych wydatków na obronność. Obecnie udział ten wynosi ok. 25%, jednak w kolejnych latach powinien systematycznie rosnąć. Niestety, nawet planowany obecnie wzrost wydatków w kolejnych latach nie pozwoli na zaspokojenie najbardziej priorytetowych potrzeb. Dlatego warto rozważyć ustanowienie dodatkowego finansowania celowego najkosztowniejszych programów modernizacyjnych spoza budżetu MON, tak jak to miało miejsce w przypadku zakupu samolotów F-16. Inną możliwością zwiększenia dostępnych środków jest zwolnienie albo ustanowienie zerowej stawki podatku VAT od wszystkich (lub części) wydatków na modernizację techniczną. Takie rozwiązanie, tylko w przypadku I fazy programu Wisła, pozwoliłoby na uzyskanie oszczędności na poziomie ok. 4 mld PLN. Z aspektami ekonomicznymi związana jest również zdolność PPO do aktywnego uczestnictwa w procesie realizacji PMT. Aby było to możliwe, resort obrony musi posiadać lepsze narzędzia prawne, które pozwolą mu na lokowanie zamówień na SpW w polskich firmach, na wzmacnianie potencjału tych firm transferem technologii uzyskanych od zagranicznych wykonawców dzięki wykorzystaniu offsetu oraz na zagwarantowanie, że SpW, który zostanie wyprodukowany z wykorzystaniem krajowego PPO będzie również serwisowany i modernizowany z jego udziałem. Aby było to możliwe, konieczne jest uchwalenie ustawy o krajowym potencjale obronnym oraz nowej ustawy o zamówieniach obronnych. Niezbędne jest także wypracowanie zasad współpracy przemysłowo-wojskowej, aby przemysł z wyprzedzeniem wiedział, jakie są w stosunku do niego oczekiwania wojska, jaki SpW będzie zamawiany w przyszłości, jakie nowe technologie i potencjał firmy muszą same pozyskać, a jakie będą mogły sfinansować w ramach udzielanych zamówień lub otrzymać w ramach offsetu. Krokiem w tym kierunku miało być opracowanie Narodowej Polityki Zbrojeniowej. Choć projekt dokumentu powstał do końca 2017 roku, to do dzisiaj nie został on przyjęty i opublikowany.

Wbrew pozorom, kluczowe znaczenie dla unowocześnienia polskiej armii odgrywa także społeczne poparcie dla tego procesu. Jeśli opinia publiczna nie będzie akceptowała i rozumiała celowości zwiększonych wydatków na obronność, szybko można spodziewać się presji na polityków, aby środki finansowe zamiast na armię kierować na inne cele np. na służbę zdrowia czy wsparcie socjalne. Takie opinie już się pojawiają, jako przykład można podać niedawną wypowiedź, w której poseł Władysław Kosiniak-Kamysz zaproponował, aby zlikwidować Wojska Obrony Terytorialnej, a środki wydatkowane na ten cel przeznaczyć na pomoc dla osób niepełnosprawnych. Istotne jest zatem, aby resort obrony z rozwagą dysponował posiadanymi środkami publicznymi, tak aby realizowane cele miały akceptację społeczną. Nie można też zapomnieć o związkach zawodowych. Ważne jest ich poparcie dla potrzebnej restrukturyzacji przemysłu obronnego, a jednocześnie należy pamiętać o ryzyku, że brak zamówień dla poszczególnych zakładów może doprowadzić do ich trudnej sytuacji ekonomicznej, a w konsekwencji do protestów.

Pełna wersja artykułu w magazynie NTW 6/2018