Wydatki obronne Polski w latach 2000-2019

Tomasz Dmitruk

Jednym z czynników mających decydujący wpływ na potencjał sił zbrojnych poszczególnych państw ma niewątpliwie wysokość budżetu przeznaczanego na funkcjonowanie i unowocześnianie armii przez poszczególne państwa. Od chwili wstąpienia do Sojuszu Północnoatlantyckiego Polska stara się systematycznie zwiększać nakłady na obronę narodową. W latach 2000-2017 wydatkowano na ten cel niemal 424 mld PLN, a dodając wydatki planowane w latach 2018-19, otrzymamy kwotę przekraczającą pół biliona złotych. Mając w perspektywie dalsze zwiększanie nakładów na Siły Zbrojne RP warto przypomnieć, jak wyglądała realizacja budżetu resortu obrony w dwóch ostatnich dekadach.

Uwarunkowania

Źródłem danych do wykonania niniejszej analizy były ustawy budżetowe na poszczególne lata, sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa, raporty Najwyższej Izby Kontroli z wykonania budżetu oraz przygotowywane co roku przez Departament Budżetowy MON prezentacje dotyczące podstawowych informacji o budżecie resortu obrony narodowej.

Pewnym problemem pozostaje sama definicja wydatków obronnych. Na potrzeby analizy przyjęto, że uznaje się za nie wydatki ujęte w Części 29 budżetu państwa „Obrona narodowa” oraz wydatki ponoszone w ramach Działu 752 „Obrona narodowa” (do 2000 roku włącznie był to Dział 98 „Obrona narodowa”)w innych częściach budżetu państwa. Należy jednak pamiętać, że do nakładów na obronność na etapie planowania zaliczano w poszczególnych latach także inne różne wydatki, w szczególności zapisywane w Części 83 budżetu państwa „Rezerwy celowe”. Dokonywano tego między innymi w celu wykazania, że na obronność planuje się wydatkowanie środków w wysokości wymaganej przez przepisy prawa.

Warto także wspomnieć, że na potrzeby określania wskaźnika udziału planowanych wydatków obronnych w Produkcie Krajowym Brutto (PKB) brano pod uwagę jego poziom przyjmowany przez MON na etapie tworzenia ustawy budżetowej, natomiast dla wydatków wykonanych, wykorzystywano poziom PKB podawany w corocznych sprawozdaniach Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa.

W miejscach, gdzie w artykule podaje się plan wydatków należy przez to rozumieć plan zapisany w pierwotnie przyjętej przez Sejm RP i podpisanej przez Prezydenta RP ustawie budżetowej na dany rok (plan ten nie uwzględnia nowelizacji ustawy budżetowej i zmian planu dokonanych w ciągu roku). Z kolei w miejscach, gdzie w artykule podaje się poziom wykonania wydatków należy przez to rozumieć wydatki poniesione do końca danego roku wraz z realizacją tzw. wydatków niewygasających (o ile w danym roku występowały), które zostały ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów „w sprawie wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego”. Wydatki takie występowały w latach: 2000, 2002- 2008, 2016, 2017 i przewidziane zostały także w 2018 roku.

Ile pieniędzy na wojsko?

Do 2001 roku nie było uregulowań prawnych określających ile środków z budżetu państwa należy przeznaczać na obronność. W latach 1991-1999 udział wydatków budżetowych MON w PKB zmieniał się od 2,25% w 1991 roku, poprzez rekordowe 2,47% w 1993 roku, aż do poziomu 2,00% w 1999 roku. W tym samym okresie udział wydatków budżetowych MON w łącznym budżecie państwa wynosił od 6,72% w 1992 roku do 8,84% w 1999 roku. Na poziom w/w wskaźników miały wpływ m.in. zmiany metodologiczne w odniesieniu do sfery klasyfikacji budżetowej ponoszonych wydatków. Po wejściu Polski do NATO zdecydowano się uregulować prawnie kwestie nakładów ponoszonych na obronność. W tym celu 25 maja 2001 roku przyjęto ustawę o „przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006”. Celem przyjęcia ustawy miało być „stworzenie warunków do stabilnego finansowania sił zbrojnych w wieloletnim horyzoncie czasowym, przy uwzględnieniu możliwości ekonomicznych państwa” oraz „zapewnienie warunków do osiągnięcia przez co najmniej 1/3 Sił Zbrojnych pełnej interoperacyjności w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz standardów pozostałych państw członków tej organizacji w zakresie uzbrojenia, wyposażenia, mobilności i możliwości prowadzenia działań wojskowych w każdych warunkach”.

W art.7 ust.1 ustawy określono, że „z budżetu państwa przeznacza się corocznie na realizację programu w latach 2002-2006 wydatki budżetowe w wysokości nie niższej niż 1,95% PKB”. Ustalono także, że udział wydatków majątkowych, mających głównie znaczenie dla realizowanych inwestycji budowlanych i dokonywanych zakupów sprzętu wojskowego i uzbrojenia (SpW) wyniesie co najmniej 19% łącznych wydatków na obronność w 2003 roku i co najmniej 23% w 2006 roku. W 2004 roku dokonano zmiany tytułu ustawy, który otrzymał brzmienie „o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Choć ustawa w kolejnych latach była nowelizowana, to jednak obowiązuje do dzisiaj, a jej zasługą jest m.in. uzależnienie minimalnej wysokości planowanych wydatków obronnych od PKB oraz wyznaczenie minimalnego poziomu wydatków majątkowych.

Wydatki obronne w odniesieniu do PKB

Łączne wydatki obronne zgodnie z wymaganiami w/w „ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu SZ RP” w latach 2002-2004 planowano na poziomie co najmniej 1,95% PKB roku „bieżącego”, czyli planując np. wydatki na 2003 rok za podstawę brano PKB zakładany do osiągnięcia w 2003 roku. W wyniku wprowadzonej w kwietniu 2004 roku zmiany treści ustawy, w latach 2005-2015 wydatki obronne planowano również na poziomie 1,95% PKB, ale roku „poprzedniego”, czyli planując np. wydatki na 2005 rok za podstawę brano PKB osiągnięte w 2004 roku. W latach 2016-2017 w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy (z lipca 2015 roku) minimalny poziom wydatków obronnych ustalony został na 2,00% PKB roku „poprzedniego”. Ostatecznie, na mocy ustawy z dnia 29 września 2017 roku „o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu SZ RP oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych” ustalono, że na finansowanie potrzeb obronnych RP przeznaczać się będzie corocznie wydatki z budżetu państwa w wysokości „nie niższej niż:

• 2,0% PKB – w latach 2018 i 2019;
• 2,1% PKB – w roku 2020;
• 2,2% PKB – w latach 2021–2023;
• 2,3% PKB – w latach 2024 i 2025;
• 2,4% PKB – w latach 2026–2029;
• 2,5% PKB – w roku 2030 i latach kolejnych.”

Przywrócono przy tym zasadę obowiązującą w latach 2002-2004 i zgodną z metodologią NATO, że do wyliczenia minimalnych nakładów obronnych wykorzystuje się PKB „roku bieżącego” (a nie „roku poprzedniego”, jak to miało miejsce w latach 2005-2017).

Choć na etapie tworzenia budżetu minimalny poziom wydatków obronnych ustalany jest na podstawie ustawowego wymogu, to już ich wykonanie zazwyczaj istotnie odbiegało od planu. Do tego, z powodu wzrostu gospodarczego, wykonany PKB w latach 2000-2017 był zazwyczaj wyższy od planowanego. W rezultacie wskaźnik udziału zrealizowanych wydatków na obronność w wykonanym PKB w latach 2002-2014 oraz 2016-2017 okazywał się niższy od poziomu 1,95%.

Jego przebieg w latach 2000-2019 został zaprezentowany na wykresie i kształtował się w granicach od minimum 1,55% PKB w 2008 roku do maksimum 2,09% w 2015 roku. Na wykresie przedstawiono dodatkowo linią kropkowaną opcjonalny przebieg wskaźnika przy założeniu zaliczenia do wydatków obronnych także kosztów zakupu samolotów wielozadaniowych F-16, które na mocy specjalnej ustawy (o której szczegółowo piszemy dalej) finansowano spoza budżetu MON.

W latach 2000-2017 na obronę narodową wydatkowano łącznie 423,9 mld PLN, natomiast biorąc pod uwagę wydatki planowane w dwóch kolejnych latach można prognozować, że wykonanie wydatków obronnych w latach 2000-2019 wyniesie ok. 510,0 mld PLN.

W 2000 roku zrealizowane wydatki wynosiły 13,261 mld PLN, natomiast w 2017 roku 37,693 mld PLN. Oznacza to, że przez dwie ostatnie 18 lat roczny poziom ponoszonych nakładów obronnych zwiększył się blisko 3-krotnie, dokładnie o 273%. Jest to wzrost prawie proporcjonalny do wzrostu PKB, który w tym samym okresie uległ zwiększeniu o 289%.

Analizując zrealizowane wydatki obronne w kolejnych latach możemy zaobserwować ich systematyczny wzrost, choć z kilkoma wyjątkami. W 2008 roku w wyniku światowego kryzysu gospodarczego i konieczności ograniczenia zaplanowanych wydatków budżetu państwa nastąpiła także istotna redukcja nakładów obronnych. Kolejny, mniejszy kryzys gospodarczy miał miejsce w latach 2013-2014. Skutkowało to oszczędnościami i wykonaniem wydatków obronnych w 2013 roku w praktyce na takim samym poziomie jak rok wcześniej. Rok 2015 wyróżnia się natomiast wysokim wzrostem zrealizowanych nakładów. Sytuacja ta wynikała z konieczności spłaty odroczonych płatności (tzw. voucherów B) na kwotę 5,363 mld PLN z tytułu realizacji programu pozyskania na potrzeby Sił Zbrojnych RP samolotów wielozadaniowych F-16.

Pełna wersja artykułu w magazynie NTW 1/2019